Autoria: Zeneide Andrade de Alencar
Em 31 de dezembro de 2021 o Governo Federal publicou a Medida Provisória nº 1.093, que dá nova redação para o § 1º do art. 80 da Lei nº 8.212/91, que “dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências” e revoga dispositivos da Lei 12.546, de 14 de dezembro de 2011, que, dentre outras matérias, trata da incidência de contribuições previdenciárias para as empresas que menciona.
O § 3º do art. 62 da Constituição Federal, estabelece que medida provisória tem eficácia imediata e somente se não for convertida em lei, no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável, perderá sua eficácia, devendo o Congresso Nacional, por meio de decreto legislativo disciplinar as relações jurídicas decorrentes de MP não convertida em lei, relativas ao tempo em que esteve em vigor. Logo, essa medida provisória 1.093/2021 está em vigor e é sobre ela que vamos discorrer neste artigo.
DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA PELA EC 103/2019
Importante trazer à lembrança que em 2019, primeiro ano do governo do Presidente Jair Bolsonaro, as autoridades federais do Ministério da Economia, com o aval mandatário do Poder Executivo, alardearam, sistemática e ostensivamente, que o sistema previdenciário nacional caminhava para seu estrangulamento em razão de que o volume de arrecadação não seria suficiente para acobertar os benefícios da assistência e da seguridade social no médio e longo prazos. Já em fevereiro de 2019 foi protocolada a Proposta de Emenda Constitucional nº 6, de reforma da Previdência, com viés ultraliberal, de cunho privacionista e voltada para atender banqueiros interessados em abocanhar o setor da seguridade social.
A tramitação e a apreciação da PEC 6/2019 resultou na Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019. As discussões em torno dessa PEC ocorreram de forma apressada, sem a necessária apresentação aos Parlamentares dos dados econômicos, orçamentários e atuariais que justificavam o ímpeto da base governista para aprovar a reforma da previdência. Apesar disso, o texto inicial foi desconfigurado em parte e sua aprovação ocorreu sem discussões aprofundadas entre os próprios parlamentares, nem com as entidades representativas dos trabalhadores da iniciativa privada, dos servidores e empregados públicos e da sociedade organizada, maiores interessados do Regime Geral de Previdência Social – RGPS e dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS.
Consta na justificativa da PEC 6/2019 (itens 15 e 16), que de acordo com os dados da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, em janeiro do ano de 2017 o total da dívida previdenciária dos patrões correspondia a R$ 432,9 bilhões e desse total apenas 42% tinham chances de recuperação (R$ 160 bilhões), pois a maior parte, 58% (R$ 380,9 bilhões), referiam-se a créditos de baixa e remota recuperação, pois originavam-se de empresas extintas ou falidas. E em 2018 o deficit do RGPS foi de R$ 195,2 bilhões.
No item 38 da justificativa da PEC 6/2019, constam os seguintes dados:
“Em 2017, a despesa pública com previdência chegou ao patamar de R$ 890,7 bilhões, que representou 13,6% do PIB. Tal dado considera a despesa do RGPS, do RPPS da União, despesa com militares (reserva, reforma e pensão) e RPPS de Estados e Municípios. O deficit agregado chegou a R$ 362,6 bilhões (5,5% do PIB). Se também for considerada a despesa com BPC/LOAS, a despesa atinge 14,4% do PIB (R$ 944 bilhões).”
Portanto a promulgação da EC 103/2019 significou, para os governistas, um fôlego para a sustentabilidade do sistema de previdência nacional, tanto do setor privado como do setor público, afinal o assombroso rombo atuarial do RGPS e dos RPPS haveria de ser debelado, pelo menos para o curto e médio prazos.
Porém, contraditoriamente, o que se tem observado desde a chamada “reforma da trabalhista” da Lei 13.467, de 13 de julho de 2017 e ao longo de 2020 e 2021, após a reforma da previdência, foi uma despreocupação das autoridades econômicas nacionais com a saúde financeira do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, na medida em que, com base nas chamadas políticas de desoneração da folha de pagamento para incentivar a retomada do nível de emprego e do crescimento econômico do país, foram concedidos benefícios fiscais para os empresários, abrangendo redução, postergação ou renúncia tributária e de contribuições previdenciárias patronais.
Os recursos do RGPS são destinados a assegurar diretios relativos à saúde, à previdência e à assistência social, conforme consta no art. 194 da Constituição Federal. Entre esses benefícios pode-se enumerar o salário-maternidade, auxílio-doença, salário-família, auxílio-reclusão, seguro-desemprego, aposentadorias e pensões aos segurados/contribuintes obrigatórios e facultativos, assim como o Benefício de Prestação Continuada – BPC/LOAS para aqueles que, embora não sejam contribuintes, necessitam desse benefício. A renúncias previdenciárias afetam o caixa e a sustentabilidade do RGPS no médio e longo prazo, se não forem efetivamente compensadas.
DA MEDIDA PROVISÓRIA 1.093/2021
A Medida Provisória nº 1.093, de 31 de dezembro de 2021 deu nova redação ao artigo 80 da Lei nº 8.212 de 1991, a chamada lei de custeio da Seguridade Social, a saber:
Art. 1º A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 80. …………………………………………………………………
………………………………………………………………………………..
1º O Ministério do Trabalho e Previdência divulgará, mensalmente, o resultado financeiro do Regime Geral de Previdência Social, no qual considerará:
I – para fins de aferição do equilíbrio financeiro do regime, as renúncias previdenciárias em adição às receitas realizadas; e
II – para os demais fins, apenas as receitas efetivamente arrecadadas e as despesas orçamentárias e financeiras efetivamente liquidadas e pagas.
2º Para fins de apuração das renúncias previdenciárias de que trata o inciso I do § 1º, serão consideradas as informações prestadas pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia.” (NR)
Na mesma Medida Provisória, o art. 2º revoga o inciso IV do caput e o § 2º do art. 9º da Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011 que, dentre outras matérias, altera a incidência de contribuições previdenciárias devidas pelas empresas que menciona. Os dispositivos revogados são os seguintes, da Lei 12.546, de 14 de dezembro de 2011:
“Art. 9º Para fins do disposto nos arts. 7º e 8º desta Lei:
…………………………………………………
IV – a União compensará o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, de que trata o art. 68 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no valor correspondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração, de forma a não afetar a apuração do resultado financeiro do Regime Geral de Previdência Social (RGPS); e (revogado pela MP 1093/2021)
…………………………………..…………….
2º A compensação de que trata o inciso IV do ‘caput’ será feita na forma regulamentada em ato conjunto da Secretaria da Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e Ministério da Previdência Social, mediante transferências do Orçamento Fiscal.” (revogado pela MP 1093/2021)
O art. 11 da Lei 8.212 de 1991 prevê que no âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto pelas receitas da União, pelas receitas das contribuições sociais e pelas receitas de outras fontes. Portanto trata-se de um sistema tripartite de custeio da seguridade social, sendo que as contribuições sociais são constituídas pelas participações dos empregadores e dos trabalhadores, segurados obrigatórios e facultativos do regime previdenciário, ou seja: os empregados da iniciativa privada, os empregados públicos contratados temporariamente, os servidores públicos que optaram por vincular-se ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, os servidores públicos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista e outros trabalhadores, enquadrados como contribuintes facultativos.
Para assegurar o pagamento dos benefícios concedidos pelo RGPS a Lei de Responsabilidade Fiscal, LC 101 de 4 de maio de 2000, em seu art. 68, criou o Fundo do Regime Geral de Previdência Social – FRGPS, gerido pelo Instituto Nacional de Seguro Social -INSS em conjunto com a Receita Federal do Brasil, que tem a competência para gerir as contribuições sociais.
Era de se esperar que quem concedeu renúncia de receitas, no caso, a União, representada pelo Governo Federal, absorvesse o impacto das suas decisões sobre políticas econômicas, ou seja, compensasse o caixa do RGPS no montante correspondente às benesses concedidas aos empresários. Entretanto o que se observa da redação da recente Medida Provisória nº 1.093/2021 é que serão os trabalhadores contribuintes do Regime Geral de Previdência Social que arcarão com o não recebimento das receitas previdenciárias que deixarão de ingressar no patrimônio contábil e financeiro do RGPS, já que as renúncias de receita não serão compensadas pela União. E mais: serão consideradas como “receita realizada’ do Fundo do Regime Geral de Previdência Social.
Numa conta simples e exemplificativa, se o montante dessa receita previdenciária estimada não arrecadada em razão de renúncia de receita correspondesse, num determinado mês, a R$ 5 milhões, esse valor, até o advento da MP 1093/2021, seria compensado pela União e seria contabilizado no Fundo do RGPS como Crédito a Receber da União (receita). Mas, a partir da MP 1093/2021 esse valor deverá ser contabilizado diretamente como “receita realizada” do Fundo. E de onde virão os valores financeiros? De lugar algum, porque efetivamente não haverá arrecadação/recolhimento do valor monetário pela Secretaria da Receita Federal do Brasil nem repasse para o Fundo do RGPS. Na verdade, haverá o registro fictício e sem lastro de R$ 5 milhões como “receita realizada”.
E a contrapartida dessa receita fictícia? O inciso II da nova redação dada ao art. 80 da Lei 8212/91 pela MP 1093/2021 inibe o registro, como despesa, do valor equivalente ao montante das renúncias de receitas previdenciárias. Em Contabilidade, todo registro contábil é composto por duas partes: para todo débito, há créditos correspondentes ao mesmo valor do débito e vice-versa, de modo que as somas da coluna de créditos e da coluna débitos, incluindo o resultado do período (positivo ou negativo), terão o mesmo valor. Então a necessária contrapartida da “receita realizada” (débito) na contabilidade do Fundo do RGPS ocorrerá fora do grupo das despesas, por força do mencionado inciso II. Seu registro contábil será numa conta que eu denominaria como “renúncia de receitas MP 1093” (crédito), no mesmo valor de R$ 5 milhões, a título de exemplo, registrados na conta “receitas realizadas”.
E daí, não teria sido efetivado o equilíbrio contábil do Fundo, já que, no exemplo acima, entraram “receitas realizadas” na ordem de R$ 5 milhões e saíram “renúncia de receitas” no mesmo valor? Compensou, não é? A resposta é “sim e não”: (i)“sim” porque haverá uma conta de débito onde será registrado o referido valor como “receitas realizadas” e outra conta de crédito onde será registrado o mesmo valor como “renúncia de receitas MP 1093”, então, independente dos nomes das contas a soma da coluna de débitos será igual a soma da coluna de créditos e (ii) “não”, porque a MP 1093 transferiu direta e arbitrariamente para o Fundo do RGPS o montante das renúncias de receitas previdenciárias, sem levar em consideração que o custeio desse Fundo é tripartite, composto por: receitas da União, contribuições sociais (patronais e dos empregados) e outras fontes de receitas, portanto não houve compensação para o FRGPS da parcela relativa ao volume de receitas previdenciarias renunciadas.
Raciocínio óbvio: se não houve contribuição social patronal nem compensação pela União por essa renúncia de receitas, quem sobra para pagar a conta? Os traballhadores contribuintes que indiretamente arcam e arcarão com o ônus do esvaziamento das receitas que deveriam ser carreadas para o RGPS e não o foram em razão das renúncias, sonegações e remissões de contribuições previdenciárias patronais. Observa-se que essa Medida Provisória nº 1093/2021 foi editada estranhamente no último dia do ano de 2021 e seus efeitos impactarão, de maneira imprópria, os demonstrativos contábeis e balanço das contas públicas daquele ano em diante. O mecanismo criado pela MP 1093 irá incrementar as receitas do Fundo do RGPS com números fictícios aumentando artificiosamente o superavit (se houver) ou reduzindo o defict previdenciário, por força do que consta nos incisos I e II da nova redação do art. 80 da Lei 8.212/91.
A forma adequada de se dar tratamento às renúncias de receitas previdenciárias patronais seria fazer o registro na conta do Governo Federal/Tesouro Nacional do seu montante como “estimativa de receitas de contribuições previdenciárias renunciadas”, fazendo a contrapartida numa conta de despesa de “ estimativa para compensação ao Fundo do RGPS”. Após os dados reais faz-se o ajuste das estimativas em contas específicas. Por outro lado, na contabilidade do Fundo do RGPS haveria um “créditos a receber da União de renúncias previdenciárias patronais” e à medida que esse crédito fosse sendo amortizado pela União, fariam a baixa dessa conta de créditos a receber tendo como contrapartida, aí sim, a conta de “receitas realizadas” e depois, os registros regulares da despesa realizada com investimentos ou pagamento de benefícios previdenciários aos segurados. Isso possibilitaria o registro do real recebimento de receitas do Fundo do GRPS e o subsequente registro da realização da despesa e não uma ficção contábil como pretende a MP 1093.
Uma rápida verificação nos demonstrativos da Secretaria da Receita Federal sobre renúncia fiscal (Relatórios de renúncias fiscais da Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros da Receita Federal), disponíveis na página https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/renuncia/gastos-tributarios-ploa/dgt-ploa-2022-quadros/view, no Quadro VII, de Gastos Tributários – Projeções LDO 2022, verifica-se que o montante estimado dos benefícios previdenciários das pessoas jurídicas projetado para 2022, corresponde a R$ 4.075.889.619. Porém, no Quadro XXV, relativo aos Gastos Tributários – Projeções LDO 2022 – Contribuição para a Previdência Social, não há indicação de valores relativos ao repasse desses benefícios, tampouco das isenções nele relacionadas.
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A RENÚNCIA DE RECEITAS
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, no § 1º, do art. 14, considera que:
“§1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.”
Esse mesmo artigo da LRF, no inciso II, determina que as concessões de incentivos de natureza tributária que decorram de renúncia de receitas (isso inclui também as contribuições previdenciárias), devem estar acompanhadas de medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Percebe-se que adicionar o montante das renúncias previdenciárias à conta de “receitas realizadas” do Fundo do RGPS, como prevê a MP 1.093/2021, além de configurar irresponsabilidade fiscal por parte do Chefe do Poder Executivo e da sua equipe econômica, é um subterfúgio para burlar diversos dispositivos da LRF, pois exclui a estimativa dessa renúncia previdenciária dos quadros demonstrativos exigidos para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual – LDO e Lei de Diretrizes Orçamentárias – LOA e afugenta o princípio da transparência.
DA ATUAÇÃO DOS PARLAMENTARES
São os Deputados Federais e os Senadores, membros do Congresso Nacional, que apreciarão a admissibilidade da Medida Provisória nº 1.093/2021, sob o ponto de vista da relevância e urgência e deliberarão, em sessão separada, sobre seu mérito, no prazo de sessenta dias contados da sua publicação, que ocorrem em 31 de dezembro de 2021.
Importante que nossos parlamentares estejam atentos e rejeitem a Medida Provisória nº 1093/2021 para não compactuem com tamanha irresponsabilidade do Poder Executivo Federal ao adotar medidas que favorecem a degradação do patrimônio do RGPS com a fabricação de rombos que inviabilizarão o sistema de previdência pública dos trabalhadores em geral, rumo ao calote das aposentadorias e pensões dos segurados do RGPS.
CONCLUSÃO
É visível o interesse dos bancos estrangeiros, avalistas dos fundos de pensão, em abocanhar o sistema de previdência social brasileiro. Por isso há que estarmos todos preparados para combater novas investidas aos regimes previdenciários RGPS e RPPS, como a que se verificou na tramitação da PEC 6/2019, fundamentadas em justificativas pouco confiáveis de falta de sustentabilidade econômica e atuarial como bem queria a equipe econômica do atual governo, guiados por ideais ligados a um questionável liberalismo econômico e desprovidas de transparência no sentido de demonstrar para a sociedade os dados econômicos do regime geral de previdência social a partir das regras previstas nas Lei 8.212/91 (custeio) e 8.213/91 (benefícios) previdenciários, assim como dos regimes próprios de previdência social.
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REFERÊNCIAS:
BRASIL. Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988.
BRASIL. Lei nº 8.212, de 21 de julho de 1991.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000.
BRASIL. Lei 12.546, de 14 de dezembro de 2011.
BRASIL. Lei 13.467, de 13 de julho de 2017.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Proposta de Emenda à Constituição nº 06, de 20 de fevereiro de 2019.
BRASIL. Medida Provisória nº 1.093, de 31 de dezembro de 2021.
BRASIL. RENÚNCIA FISCAL: Gastos Tributários. Previsão PLOA. BTG PREVISÃO PLOA 2022. Quadros. Secretaria da Receita Federal do Ministério da Economia Disponível em: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/renuncia/gastos-tributarios-ploa/dgt-ploa-2022-quadros/view. Acesso em 07 fev 2022.
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Dados da autora:
ZENEIDE ANDRADE DE ALENCAR
Analista Judiciária aposentada do Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul e Coordenadora Administrativa do SINDJUFE/MS.
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